Του Χρήστου Γκουκουρέλα
Η ελευθερία της κίνησης των κεφαλαίων, συνεπικουρικά με τις ελευθερίες της κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, των υπηρεσιών και των προσώπων είναι ο σκληρός ιδεολογικός πυρήνας της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) και παράλληλα ο λειτουργικός τρόπος με τον οποίο επιτυγχάνεται το ιδεώδες της Εσωτερικής Αγοράς και ο απώτατος στόχος της βαθύτερης ενοποίησης (της ‘‘ever closer union’’), ουσιώδες κομμάτι της οποίας είναι αναμφίβολα η Οικονομική και Νομισματική Ένωση (ΟΝΕ).
Το άρθρο 63 της Συνθήκης Λειτουργίας της ΕΕ (ΣΛΕΕ) ορίζει ότι απαγορεύεται οποιοσδήποτε περιορισμός των κινήσεων κεφαλαίων και των πληρωμών ανάμεσα στα κράτη μέλη (κ-μ) αλλά και μεταξύ αυτών και τρίτων χωρών. Ως κίνηση κεφαλαίων νοείται η μεταφορά αξιών αποτιμητών σε χρήμα από και προς κ-μ ή και από και προς τρίτη χώρα για επενδυτικούς σκοπούς, ενώ οι κινήσεις πληρωμών αφορούν την μερική ή ολική εξόφληση οφειλών, που παρήχθησαν ένεκα μιας έννομης σχέσης, με διασυνοριακή μεταφορά οποιασδήποτε φύσεως χρηματογράφων. Περιορισμός δε θεωρείται κάθε νομοθετικό, διοικητικό ή εν τοις πράγμασιν μέτρο ή πρακτική, που ανεξαρτήτως μορφής ή χαρακτηρισμού διακωλύει κατά τρόπο μόνιμο ή προσωρινό την ελευθερία των συναλλαγών και της ροής του χρήματος.
Στη γενική αυτή νόρμα, την τόσο απαραίτητη για να ‘‘αναπνέει’’ το κοινό νόμισμα αφενός και να εμπεδώνεται και καλλιεργείται η οικονομική συνεργασία και διάδραση μέσα στην Ένωση αφετέρου, είναι δυνατόν να τίθενται περιορισμοί μόνο σε εξαιρετικές περιστάσεις, οι οποίες ορίζονται περιοριστικά στην ίδια την Συνθήκη. Ο γενικός κανόνας του αρ. 63 δεν θίγει το δικαίωμα των κ-μ να λαμβάνουν μέτρα στον τομέα της φορολογίας ή της προληπτικής εποπτείας των πιστωτικών ιδρυμάτων ή να προβλέπουν διαδικασίες δήλωσης των κινήσεων κεφαλαίων για λόγους διοικητικής ή στατιστικής ενημέρωσης ή να λαμβάνουν μέτρα υπαγορευμένα από λόγους δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας (αρ. 65§1 περιπτ. β ΣΛΕΕ).
Διαφαίνεται, λοιπόν, ότι οι καταρχήν απαγορευμένοι και ιδεολογικά απευκταίοι περιορισμοί στις κινήσεις κεφαλαίων είναι δυνατόν να επιβληθούν νομίμως, από απόψεως ενωσιακού Δικαίου, σε ένα κ-μ από την Κυβέρνηση του, σε ακραίες και sui generis οικονομικο-πολιτικές εθνικές καταστάσεις και μόνο με την επίκληση εξόχως σοβαρών επιτακτικών λόγων γενικού συμφέροντος, που έχουν να κάνουν με αυτόν καθ’ αυτόν τον πυρήνα της εσωτερικής τάξης ή και ασφάλειας. Κατά δε την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου της ΕΕ η απειλή που έχει να αντιμετωπίσει ένα κ-μ, προκειμένου να δικαιολογεί την επιβολή περιοριστικών μέτρων, θα πρέπει να είναι ενεστώσα, επαρκώς σπουδαία και να αφορά το ουσιώδες συμφέρον της κοινωνίας.
Σωρευτικά, οι περιορισμοί στις κινήσεις κεφαλαίων και πληρωμών επιτρέπονται αν οι εθνικοί κανόνες πέραν από την εξυπηρέτηση σκοπού γενικού συμφέροντος, χωρίς να δημιουργούν διακρίσεις, τηρούν και την αρχή της αναλογικότητας (principle of proportionality). Η τελευταία συνιστά τη νομική κατασκευή και ταυτόχρονα το εφαρμόσιμο κριτήριο και για την αρχική επιβολή αλλά και τη διάρκεια των τιθέμενων περιορισμών και το νοηματικό της φορτίο εξειδικεύεται στην διττή εξής εξέταση: αν το (περιοριστικό) μέτρο είναι αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού για τον οποίο αποφασίστηκε και επιβλήθηκε (και συνεχίζει να είναι), και αν υπάρχει εναλλακτικά ένα μέτρο-υποκατάστατο που θα επέφερε λιγότερο περιοριστικά ή επαχθή αποτελέσματα.
Σε κάθε περίπτωση πάντως το αρ. 65§3 ΣΛΕΕ τονίζει ότι τα όποια περιοριστικά μέτρα δεν επιτρέπεται να αποτελούν ούτε μέσο αυθαίρετων διακρίσεων ούτε συγκεκαλυμμένο περιορισμό της ελευθερίας κίνησης των κεφαλαίων και πληρωμών.
Στην χώρα μας με την από 28-6-2015 Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου (ΠΝΠ) κηρύχθηκε καθολική τραπεζική αργία και με την από 18-7-2015 αντίστοιχη ΠΝΠ έληξε αυτή και επιβλήθηκαν οι περιορισμοί στις αναλήψεις μετρητών και στις κινήσεις κεφαλαίων (capital controls), οι οποίοι, έστω και με κάποιες κατά καιρούς τροποποιήσεις, ισχύουν μέχρι και σήμερα βεβαίως, ήτοι επί 1,5 έτος! Ratio της επιβολής των άνω περιοριστικών μέτρων, όπως προκύπτει από το ίδιο το κείμενο των ΠΝΠ, ήταν ‘‘η έκτακτη περίπτωση εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης να προστατευθεί το ελληνικό χρηματοπιστωτικό σύστημα και η ελληνική οικονομία εν γένει από την έλλειψη ρευστότητας που προκάλεσε η απόφαση του Eurogroup της 27ης Ιουνίου 2015 να αρνηθεί την επέκταση της δανειακής συμφωνίας της Ελλάδας’’.
Με κριτήριο, λοιπόν, την αρχή της αναλογικότητας και με σεβασμό στην Αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, που σε τελική ανάλυση είναι θεμέλιο όχι μόνο της ΕΕ αλλά και κάθε φιλελεύθερου πολιτικο-οικονομικού συστήματος, τίθεται το κομβικό ερώτημα, ειδικά μετά τις μέγιστες και ιστορικά πρωτοφανείς συνέπειες που επέφεραν τα capital controls στην εγχώρια Οικονομία και την εθνική πραγματικότητα, αν στον παρόντα χρόνο εξακολουθεί να υφίσταται… έκτακτη περίπτωση εξαιρετικά απρόβλεπτης ανάγκης και σπουδαίοι επιτακτικοί λόγοι δημοσίου συμφέροντος, λόγοι ειδικότερα δημόσιας τάξης ή ασφάλειας, που να δικαιολογούν τη συνέχιση των περιορισμών οποιασδήποτε φύσης και έκτασης.
Η απάντηση σε ένα τόσο σύνθετο και σημαντικό ζήτημα, που δεν έχει μόνο νομικές διαστάσεις, αλλά σχετίζεται άμεσα με την Πολιτική και τις επιδόσεις της Οικονομίας, δεν είναι εύκολη υπόθεση. Ωστόσο, υφίστανται γεγονότα και δεδομένα, που μπορεί κάποιος να τα χρησιμοποιήσει ως ‘‘παραμετρικές αξιολογικές ρήτρες’’, προκειμένου να κρίνει αν συντρέχουν (και) στον παρόντα χρόνο αποχρώντες λόγοι συνέχισης των capital controls:
1) H επιβολή των κεφαλαιακών ελέγχων βασίστηκε στην ‘‘μη επέκταση της δανειακής συμφωνίας με τους πιστωτές’’ (βλ. αμέσως παραπάνω) και στην εκ του γεγονότος αυτού επαπειλούμενη δημοσιονομική κατάρρευση της χώρας. Η νέα όμως Σύμβαση Χρηματοδοτικής Διευκόλυνσης (το τρίτο Μνημόνιο που επί…αδιάκοπο 17ωρο ‘‘διαπραγματεύτηκε’’ ο ίδιος ο Πρωθυπουργός και που θα ισχύει μέχρι το 2018) έχει απαλείψει την άνω ‘‘δικαιολογητική βάση’’ επιβολής περιοριστικών μέτρων.
2) Μάλιστα έχει ολοκληρωθεί ‘‘επιτυχώς’’ η πρώτη αξιολόγηση του νέου προγράμματος και υιοθετήθηκε, στο πλαίσιο αυτού, συγκεκριμένο πλάνο για την αποτελεσματική διαχείριση των μη εξυπηρετούμενων ανοιγμάτων (ΜΕΑ – Non Performing Exposures) των τραπεζών, που, υποτίθεται, υποβοηθεί τη σταδιακή αποκατάσταση των συνθηκών χρηματοδότησης της πραγματικής Οικονομίας.
3) Η νομιμοποιητική σκοπιμότητα της επιβολής κεφαλαιακών περιορισμών ήταν η αποφυγή ‘‘αποστράγγισης της ρευστότητας’’ του τραπεζικού συστήματος (βλ. παραπάνω για τη ratio επιβολής των capital controls). Από τα 86 δις ευρώ όμως του τρίτου Μνημονίου, τα 25 δις προβλέπεται να διατεθούν για την κεφαλαιακή ενίσχυση και σταθεροποίηση του τραπεζικού πυλώνα της Οικονομίας.
4) Περαιτέρω, όσον αφορά τη ρευστότητα και την αναχαίτιση της συστημικής κατάρρευσης των τραπεζών, είναι γνωστό ότι από τον Δεκέμβριο του 2015 έλαβε χώρα η τρίτη ανακεφαλαιοποίηση τους. Ήδη από τον Οκτώβριο του άνω έτους ο Ευρωπαϊκός Εποπτικός Μηχανισμός (Single Supervisory Mechanism – SSM) είχε απαιτήσει, ως όρο της βιωσιμότητας του ελληνικού τραπεζικού κλάδου, την εισροή σ’ αυτόν κεφαλαιακού αποθέματος 14,4 δις ευρώ. Η ανακεφαλαιοποίηση έγινε και δη εσπευσμένα, πριν την θέση σε ισχύ (από την 1-1-2016) της Οδηγίας BRRD, που νομιμοποιεί πλέον το λεγόμενο bail-in των τραπεζών, και, υποθετικά, ‘‘περιχαράκωσε’’ το τρωθέν ελληνικό τραπεζικό σύστημα.
Έφερε όμως με τη διενέργεια της και μια άλλη, κομβική συνέπεια: Σμίκρυνε έως ‘‘εξαϋλωσε’’ το ποσοστό της συμμετοχής του Ελληνικού Δημοσίου στο τραπεζικό status (To Δημόσιο έχει σήμερα το 40,4% της Εθνικής και το 26,4 % της Πειραιώς, ενώ στην Alpha το 11% και στην Eurobank το 2,4%) και μετουσίωσε έτσι, αν και τούτο παραδόξως δεν έχει γίνει ευρύτερα αντιληπτό ή σκοπίμως αποσιωπάται για ευνόητους λόγους, την προβληματική της συνέχισης των capital controls σε μείζον ζήτημα ‘‘παρακράτησης’’ ιδιωτικής κινητής περιουσίας (καταθέσεων ιδιωτών) από τρίτους, κατά κόρον ιδιώτες (δηλ. από τραπεζικές ανώνυμες εταιρίες που είναι κατά κόρον ιδιωτικές).
5) Οι τραπεζικές καταθέσεις μετά το α’ τρίμηνο του 2016 παρουσίασαν ανοδική τάση (Ιούνιος 2016: 122,7 δις ευρώ, Σεπτέμβριος 2016: 123,5 δις ευρώ, Οκτώβριος 2016: 124,6 δις ευρώ, βλ. σελ. 32 Επισκόπηση του ελληνικού χρηματοπιστωτικού συστήματος, Τράπεζα της Ελλάδος, Ιανουάριος 2017).
6) Επιπροσθέτως, όσον αφορά τη γενική εικόνα της Οικονομίας, σύμφωνα με την Τράπεζα της Ελλάδος το εννεάμηνο Ιανουαρίου – Σεπτεμβρίου 2016 το Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν (ΑΕΠ) αυξήθηκε (βλ. άνω Επισκόπηση) και
7) Για το 2017, το 2018 και το 2019 προβλέπονται ρυθμοί ανάπτυξης της τάξεως του 2,5%, 3% και 3% αντίστοιχα, με προφανή στόχο να διατηρηθούν πρωτογενή πλεονάσματα άσχετα αν αυτά είναι ρεαλιστικά επιτεύξιμα και θα ‘‘φτάσουν’’ στο ύψος του Τρίτου Μνημονίου ή στο (κατώτερο) ύψος που προβλέπει και εμμένει το ΔΝΤ.
8) Επικουρικά, η Τράπεζα της Ελλάδος μαζί με τον SSM, σε συνεργασία με τις τράπεζες, προχώρησαν στον καθορισμό Επιχειρησιακών Στόχων με σκοπό τη διαμόρφωση ενός οδικού χάρτη για τη μείωση του συνόλου των ΜΕΑ μέχρι το 2019 με την επίτευξη επιμέρους στόχων σε τριμηνιαία βάση. Με βάση τα συμφωνηθέντα, προβλέπεται η μείωση του συνολικού αποθέματος των ΜΕΑ κατά περίπου 40% μέχρι το τέλος του 2019 ή 38 δις ευρώ σε απόλυτα μεγέθη.
9) Μάλιστα από τον Ιούνιο του 2016 με απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου της ΕΚΤ επιστράφηκε το «waiver» στην Ελλάδα και οι ελληνικοί κρατικοί τίτλοι γίνονται πλέον αποδεκτοί, ως εξασφαλίσεις, για την άντληση ρευστότητας εκ μέρους των ελληνικών τραπεζών από το Ευρωσύστημα. Αυτό συνεπάγεται τη συνεχιζόμενη μείωση της εξάρτησης του ελληνικού τραπεζικού συστήματος από την έκτακτη ενίσχυση σε ρευστότητα που παρέχεται από τον European Liquidity Assistance -ELA- (τον Ιούνιο του 2016 ήταν: 54,4 δις ευρώ, τον Σεπτέμβριο του 2016: 47,6 δις ευρώ, Οκτώβριο του 2016: 46,3 δις ευρώ).
10) Τέλος, η κεφαλαιακή επάρκεια των ελληνικών τραπεζικών ομίλων βελτιώθηκε περαιτέρω κατά την διάρκεια του 2016 (σελ. 42 της άνω Επισκόπησης) παρά τη σημαντική μείωση των ΜΕΑ και επίσης εντός των επόμενων 3 ½ ετών, τα πιστωτικά ιδρύματα αναμένεται να διατηρήσουν υψηλά επίπεδα κεφαλαιακής επάρκειας ακόμη και υπό ένα δυσμενές σενάριο (βλ. σελ. 44 της άνω Επισκόπησης). Δια τούτο, η Τράπεζα της Ελλάδας εκτιμά ότι το δημοσιονομικό αποτέλεσμα το 2016 θα υπερβεί το στόχο του προγράμματος ‘‘δεδομένης της καλής πορείας των φορολογικών εσόδων, τόσο σε ταμειακή βάση (στοιχεία ενδεκαμήνου 2016), όσο και σε εθνικολογιστική βάση (στοιχεία πρώτου εξαμήνου 2016)’’.
Όλα τα, ενδεικτικά πάντως, παραπάνω, υπό το πρίσμα της αρχής της αναλογικότητας και υπό την οπτική του Δικαίου της ΕΕ, διαμορφώνουν το συμπέρασμα ότι η παρούσα νομιμότητα των κεφαλαιακών ελέγχων, έστω και αν αυτοί σταδιακά ‘‘χαλάρωσαν’’, είναι, αν όχι ελλείπουσα, τουλάχιστον οριακή (πχ ‘‘επίφαση’’ νομιμότητας κατά το Δίκαιο της ΕΕ διαπνέει το αρ. 11 περιπτ δ) της ΠΝΠ της 18-7-2015, όπως τροποποιήθηκε, το οποίο επιτρέπει τις διασυνοριακές εντολές πληρωμών). Και δύναται να θεωρηθεί ‘‘οριακή’’, μόνο υπό το πρίσμα της συνεκτίμησης της τρέχουσας πολιτικής πραγματικότητας.
Με τη δεύτερη αξιολόγηση να καθυστερεί και να βυθίζει την Οικονομία και τον εθνικό βίο στην αβεβαιότητα, με την τελευταία Έκθεση Βιωσιμότητας (DSA) του ΔΝΤ (αυτήν που θα παρουσιαστεί στις 6/2) να ομιλεί για μη βιωσιμότητα του ελληνικού χρέους υπό τα υπάρχοντα δεδομένα και με τον κ. Ξυδάκη, κοινοβουλευτικό εκπρόσωπο του ΣΥΡΙΖΑ, να ‘‘δραχμολογεί’’ εντόνως, και δη σε τούτο το χρονικό σημείο, η (όχι ασήμαντη και αμελητέα, μα εθνική κρίσιμη και εξόχως σοβαρή) εξέταση της νομιμότητας της συνέχισης των κεφαλαιακών περιορισμών de facto ‘‘εκπαραθυρώνεται’’ από τη δημόσια συζήτηση. Πάντως, παρεμπιπτόντως και εν κατακλείδι, μια που περί capital controls o λόγος, τα τωρινά capital controls σε σχέση με αυτά που θα ακολουθήσουν και θα επιβληθούν μετά από ένα πιθανό Grexit (βλ. Guntram Wolff, Bruegel Institute) μοιάζουν με…εκδρομή σε παιδότοπο…!!!
Κατερίνη, 31/1/2017
ΧΡΗΣΤΟΣ ΓΚΟΥΓΚΟΥΡΕΛΑΣ
ΔΙΚΗΓΟΡΟΣ