Από τη στιγμή που ο Ρώσος Πρόεδρος, Vladimir Putin, ‘‘εργαλειοποίησε’’ την ενεργειακή ισχύ της χώρας του, την οποία αντιλαμβάνεται πια ως ‘‘όπλο’’ γεωπολιτικών μετασχηματισμών και φανερά πλέον ποντάρει πολλά στην (μέχρι και σήμερα δεδομένη) ενεργειακή εξάρτηση των χωρών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) από τον ρωσικό ορυκτό πλούτο, η αντίδραση των Ευρωπαίων προέκυψε ως ιστορικά αναγκαία και πολιτικά αναμενόμενη.
Στη σκιά, λοιπόν, της περαιτέρω μείωσης της ροής φυσικού αερίου μέσω του “Nord Stream 1” από τη Gazprom, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή παρουσίασε πρόσφατα την πρότασή της για ενεργειακή εξοικονόμηση στην Ένωση (‘‘Save gas for a safe winter, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_22_4608) και αμέσως μετά, στις 26/7, το Συμβούλιο των Υπουργών Ενέργειας των κρατών-μελών (κ-μ) της ΕΕ κατέληξε σε πολιτική συμφωνία, επί τη βάσει της πρότασης της Επιτροπής, για εθελοντική μείωση της ζήτησης του φυσικού αερίου (φ.α.) σε όλη την ενωσιακή επικράτεια.
Η ουσία των ήδη συμπεφωνημένων σε ευρωπαϊκό επίπεδο είναι ότι τα κράτη-μέλη θα καταβάλλουν κάθε δυνατή προσπάθεια να μειώσουν την εγχώρια κατανάλωση φ.α. στο χρονικό διάστημα από την 1η Αυγούστου του 2022 έως και την 31η Μαρτίου του 2023 τουλάχιστον κατά 15% σε σύγκριση με τη μέση κατανάλωσή τους μεταξύ της 1ης Αυγούστου και 31ης Μαρτίου κατά την αμέσως προηγούμενη πενταετία από την έκδοση του παντελώς πρόσφατου Κανονισμού (περί εθελοντικής μείωσης της ζήτησης φ.α., ίδετε https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11625-2022-INIT/en/pdf). Bέβαια, ο στόχος της εν λόγω μείωσης κατά 15% θα προσαρμοστεί σε κάθε χώρα ανάλογα με την ιδιαιτερότητά της, χάρις σε μια σειρά εξαιρέσεων που προβλέπονται στον άνω Κανονισμό του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου. Μάλιστα, οι εξαιρέσεις έχουν να κάνουν με το επίπεδο αποθήκευσης που επιτυγχάνει κάθε κράτος-μέλος και τη δυνατότητά του να εξάγει αέριο που εξοικονομεί σε άλλα κ-μ.
Η παραπάνω πανευρωπαϊκή συμφωνία, ωστόσο, δεν επετεύχθη ως προϊόν ακαριαίας και πάντως ομόθυμης προσέγγισης ομοϊδεατών. Η αντίδραση των κ-μ του ευρωπαϊκού Νότου, οι οποίες ήταν και είναι λιγότερο ευάλωτες στις διακυμάνσεις της ρωσικής τροφοδοσίας και συνεπώς καλύτερα θωρακισμένες στο κρίσιμο ζήτημα του ενεργειακού εφοδιασμού και του ενεργειακού αποθέματος, ήταν και έντονη και μάλλον δικαιολογημένη. Η ΕΕ, όμως, για ακόμη μια φορά κινήθηκε τελικά στο γνωστό πλαίσιο της αλληλεγγύης και των συμβιβαστικών διευθετήσεων.
Το κομβικό ερώτημα, επομένως, το οποίο επιπόλαζε τις τελευταίες μέρες στην περιρρέουσα ατμόσφαιρα ενός ακόμα ιστορικού συμβιβασμού στην Ευρώπη, όσον αφορά αυτή τη φορά το φ.α., είναι αν η τοιαύτη ενωσιακή αλληλεγγύη είναι (και) νομικά θεσμοθετημένη και στον τομέα της ενέργειας.
Καταρχάς, σύμφωνα με το άρθρο 122 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), με την επιφύλαξη άλλων διαδικασιών που προβλέπονται στις Συνθήκες, το Συμβούλιο, μετά από πρόταση της Επιτροπής, μπορεί να θεσπίζει, σε πνεύμα αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών-μελών, τα κατάλληλα μέτρα για την αντιμετώπιση της οικονομικής κατάστασης, κυρίως εάν ανακύψουν σοβαρές δυσκολίες στον εφοδιασμό με ορισμένα προϊόντα, ιδίως στον τομέα της ενέργειας.
Μάλιστα, αυτόν τον βασικό πρωτογενούς δικαίου κανόνα, το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) τον επεξήγησε νομολογιακά ακόμη εναργέστερα. Στην υπόθεση C‑848/2019 P, όπου η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας είχε στραφεί κατά της Πολωνίας και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, το Γενικό Δικαστήριο της ΕΕ, ως πρωτοβάθμιο ενωσιακό δικαιοδοτικό όργανο, είχε καταρχάς επισημάνει (σκέψεις 72 και 73) ότι η αρχή της ενεργειακής αλληλεγγύης συνεπάγεται γενική υποχρέωση της Ένωσης και των κρατών-μελών να λαμβάνουν υπόψη τα συμφέροντα όλων των ενδεχομένως εμπλεκομένων φορέων, με αποτέλεσμα η Ένωση και τα κράτη-μέλη να πρέπει να προσπαθούν, στο πλαίσιο της άσκησης των αρμοδιοτήτων που αντλούν από την πολιτική της Ένωσης στον τομέα της ενέργειας, να αποφεύγουν τη λήψη μέτρων ικανών να θίξουν τα συμφέροντα αυτά, όσον αφορά την ασφάλεια του εφοδιασμού, την οικονομική και πολιτική βιωσιμότητά της και τη διαφοροποίηση των πηγών του εφοδιασμού, τούτο δε προκειμένου να αποδεχθούν την αλληλεξάρτηση και την εν τοις πράγμασι αλληλεγγύη τους.
Οι προσφεύγοντες (κατά της απόφασης του Γενικού Δικαστηρίου της ΕΕ) Γερμανοί υποστήριξαν (τότε, προ του 2019) ενώπιον του ΔΕΕ ότι η αρχή της ενεργειακής αλληλεγγύης, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 194§1 της ΣΛΕΕ, δεν έχει δεσμευτικό αποτέλεσμα, υπό την έννοια ότι δεν συνεπάγεται δικαιώματα και υποχρεώσεις για την Ένωση και τα κράτη-μέλη. Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, επρόκειτο για μια αφηρημένη έννοια, αμιγώς πολιτική, και όχι για νομικό κριτήριο βάσει του οποίου θα μπορούσε να εκτιμηθεί το κύρος πράξεως θεσμικού οργάνου της Ένωσης.
Το ΔΕΕ, ωστόσο, εκτίμησε (σκέψη 37) ότι το άρθρο 194§1 της ΣΛΕΕ προβλέπει ότι, στο πλαίσιο της εγκαθίδρυσης ή της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς και λαμβανομένης υπόψη της απαίτησης να προστατευθεί και να βελτιωθεί το περιβάλλον, η πολιτική της Ένωσης στον τομέα της ενέργειας, σε πνεύμα αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών μελών, έχει ως σκοπό να διασφαλίζει τη λειτουργία της αγοράς ενέργειας, να διασφαλίζει τον ενεργειακό εφοδιασμό της Ένωσης, να προωθεί την ενεργειακή αποδοτικότητα και την εξοικονόμηση ενέργειας καθώς και την ανάπτυξη νέων και ανανεώσιμων πηγών ενέργειας και να προωθεί τη διασύνδεση των ενεργειακών δικτύων (απόφαση της 4ης Μαΐου 2016, Επιτροπή κατά Αυστρίας, C‑346/14, EU:C:2016:322, σκέψη 72 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Επομένως, το ΔΕΕ εκτίμησε ότι το πνεύμα αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών-μελών, το οποίο μνημονεύεται στη διάταξη αυτή, αποτελεί ειδική έκφραση, στον τομέα της ενέργειας, της αρχής της αλληλεγγύης, η οποία αποτελεί, αυτή καθεαυτήν, μία από τις θεμελιώδεις αρχές του δικαίου της Ένωσης.
Μάλιστα, η αρχή της αλληλεγγύης είναι, κατά το κορυφαίο ευρωπαϊκό Δικαστήριο, διάσπαρτη σε πολλές διατάξεις των Ευρωπαϊκών Συνθηκών. Όσον αφορά τη Συνθήκη της ΕΕ (ΣΕΕ), στο προοίμιό της, τα κράτη-μέλη δηλώνουν ότι, δημιουργώντας την Ένωση, επιθυμούν «βαθύτερες σχέσεις αλληλεγγύης μεταξύ των λαών τους». Η αλληλεγγύη μνημονεύεται επίσης στο άρθρο 2 της ΣΕΕ ως ένα από τα χαρακτηριστικά της Ένωσης που βασίζεται στις κοινές αξίες των κρατών-μελών αλλά και στο άρθρο 3§3 της ΣΕΕ, κατά το οποίο η Ένωση προάγει, μεταξύ άλλων, την αλληλεγγύη μεταξύ των κρατών-μελών. Κατά το άρθρο 21§1 της ΣΕΕ, η αλληλεγγύη είναι, επίσης, μία από τις αρχές που διέπουν την εξωτερική δράση της Ένωσης και, κατά το άρθρο 24§2 και 3 της ΣΕΕ, η αλληλεγγύη μνημονεύεται στις διατάξεις περί κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας ως «αμοιβαία πολιτική αλληλεγγύη» των κρατών-μελών.
Η αρχή της αλληλεγγύης, λοιπόν, αποτελεί τη βάση του συνόλου του νομικού συστήματος της Ένωσης και συνδέεται στενά με την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας, η οποία κι αυτή κατοχυρώνεται στη ΣΕΕ (άρθρο 4§3) και δυνάμει της οποίας η Ένωση και τα κράτη-μέλη εκπληρώνουν τα εκ των Συνθηκών καθήκοντά τους βάσει αμοιβαίου σεβασμού και αμοιβαίας συνεργασίας. Συναφώς, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο έχει κρίνει, μεταξύ άλλων, ότι η αρχή αυτή δεν υποχρεώνει μόνο τα κράτη-μέλη να λαμβάνουν όλα τα κατάλληλα μέτρα για τη διασφάλιση της εφαρμογής και της αποτελεσματικότητας του δικαίου της Ένωσης, αλλά επιβάλλει και στα θεσμικά όργανα της Ένωσης αμοιβαίες υποχρεώσεις καλόπιστης συνεργασίας με τα κράτη μέλη (απόφαση της 8ης Οκτωβρίου 2020, Union des industries de la protection des plantes, C‑514/19, EU:C:2020:803, σκέψη 49 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Το ΔΕΕ, στην παραπάνω υπόθεση, έκρινε τελικά ότι δεν μπορεί να ευδοκιμήσει το επιχείρημα της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας ότι η αρχή της ενεργειακής αλληλεγγύης δεσμεύει το πολύ τον νομοθέτη της Ένωσης και όχι την Επιτροπή ως εκτελεστικό όργανο. Η αρχή αυτή, όπως και οι γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης, αποτελεί κριτήριο εκτιμήσεως της νομιμότητας των μέτρων που λαμβάνουν τα θεσμικά όργανα της Ένωσης και, κατά συνέπεια, από κανένα στοιχείο δεν συνάγεται ότι η αρχή της αλληλεγγύης του άρθρου 194§1 της ΣΛΕΕ δεν μπορεί, αυτή καθεαυτήν, να παραγάγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα για τα κράτη-μέλη και τα θεσμικά όργανα της Ένωσης.
Έτσι, το Δικαστήριο επιβεβαίωσε ότι η αρχή της αλληλεγγύης συνεπάγεται δικαιώματα και υποχρεώσεις τόσο για την Ένωση όσο και για τα κράτη-μέλη, δεδομένου ότι η Ένωση υπέχει υποχρέωση αλληλεγγύης έναντι των κρατών-μελών, τα δε κράτη-μέλη υπέχουν υποχρέωση αλληλεγγύης μεταξύ τους και έναντι του κοινού συμφέροντος της Ένωσης και των πολιτικών της.
Εναλλακτικώς, τότε (δηλαδή στην αναφερόμενη δικαστική υπόθεση), συν τοις άλλοις, οι Γερμανοί είχαν υποστηρίξει στο ΔΕΕ ότι η αρχή της ενεργειακής αλληλεγγύης αποτελεί μηχανισμό έκτακτης ανάγκης, ο οποίος πρέπει να χρησιμοποιείται μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις και συνεπάγεται, σε τέτοιες περιπτώσεις, την άνευ όρων υποχρέωση αρωγής μεταξύ των κ-μ. Σύμφωνα με τους Γερμανούς (τότε, προ του 2019) η αρχή της ενεργειακής αλληλεγγύης έπρεπε να ενεργοποιείται μόνον ως έσχατη λύση σε περίπτωση απολύτως επείγουσας ανάγκης.
Ωστόσο, ωσάν να ήξερε τι θα συμβεί σήμερα, λίγα χρόνια μετά (το 2019), το Δικαστήριο της Ένωσης ‘‘απάντησε’’ στους άνω γερμανικούς ισχυρισμούς τονίζοντας ότι τόσο τα θεσμικά όργανα της Ένωσης όσο και τα κράτη-μέλη πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τους, στο πλαίσιο της εγκαθιδρύσεως ή και της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς και ιδίως της αγοράς του φυσικού αερίου, την αρχή της ενεργειακής αλληλεγγύης, η οποία αναφέρεται στο άρθρο 194 της ΣΛΕΕ, μεριμνώντας ώστε να διασφαλίζεται ο ενεργειακός εφοδιασμός εντός της Ένωσης, πράγμα που συνεπάγεται όχι μόνον την αντιμετώπιση καταστάσεων έκτακτης ανάγκης, όταν αυτές δημιουργούνται, αλλά και τη λήψη μέτρων για την αποτροπή καταστάσεων κρίσης. Προς τούτο, είναι αναγκαίο να αξιολογείται συνεχώς η ύπαρξη κινδύνων για τα ενεργειακά συμφέροντα των κρατών-μελών και της Ένωσης και ιδίως για την ασφάλεια του ενεργειακού εφοδιασμού τους. Έτσι, στο πλαίσιο της εφαρμογής της εν λόγω πολιτικής, τα θεσμικά όργανα της Ένωσης και τα κράτη-μέλη υποχρεούνται να συνεκτιμούν τα συμφέροντα τόσο της Ένωσης όσο και των διαφόρων κρατών-μελών που ενδεχομένως επηρεάζονται, όσον αφορά τον ενεργειακό εφοδιασμό και τα ενεργειακά τους αποθέματα, από ενεργειακές κρίσεις και να σταθμίζουν τα συμφέροντα αυτά σε περίπτωση συγκρούσεων.
Ήρθε, λοιπόν, η ώρα (η περίσταση) αυτή η πολύκροτη και πολλές φορές άκρως αμφισβητούμενη ‘‘κοινοτική αλληλεγγύη’’, που οι ευρωπαϊκές Συνθήκες προβλέπουν και το ΔΕΕ υπερασπίζεται, να αποτελέσει ‘‘σανίδα σωτηρίας’’ για τους ίδιους τους ‘‘βαρέως εξαρτημένους’’ από τη ρωσική ενεργειακή τροφοδοσία Γερμανούς. Μάλιστα, όπως τονίζει η ευρωπαϊκή θεσμική ηγεσία, η μείωση της κατανάλωσης φ.α. σε οριζόντια βάση και σε όλη την ενωσιακή επικράτεια θα συμβάλλει στο να διατηρηθούν σε υψηλά επίπεδα τα αποθέματα της συγκεκριμένης ενεργειακής πηγής, γεγονός που θα διασφαλίσει τη δυνατότητα όλων των κρατών-μελών να αντιμετωπίσουν τυχόν ψυχρές περιόδους ακόμη και τον Φεβρουάριο και Μάρτιο του 2023 και θα κατοχυρώσει την καθολική ευρωπαϊκή ασφάλεια για το χειμώνα 2023-2024. Η δε τοιαύτη μείωση της κατανάλωσης θα εξομαλύνει και το ζήτημα της επαρκούς προσφοράς φ.α. και θα αποβεί προς όφελος όλων των καταναλωτών της ΕΕ ‘‘ρίχνοντας’’ τις τιμές του φ.α από τα σημερινά δυσθεώρητα επίπεδα. Συνεπώς, τα λαμβανόμενα σε επίπεδο ΕΕ μέτρα οδηγούν, κατά το ‘‘πνεύμα των Βρυξελλών’’, σε αποφυγή εθνικών αναταράξεων ή κραχ (krαch) που θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε αλυσιδωτά σοκ την ευρωπαϊκή οικονομία.
Ο Γερμανός Αντικαγκελάριος και (παράλληλα) Υπουργός Οικονομικών, Robert Habeck, παραδέχθηκε πρόσφατα το μέγα πρόβλημα της χώρας του λόγω της μειωμένης ροής του φ.α. (https://www.n-tv.de/politik/Habeck-Haben-Gasproblem-kein-Stromproblem-article23467946.html). Η ‘‘Ευρώπη’’ στο μέγα αυτό πρόβλημα της χώρας του, όπως και πολλών άλλων βεβαίως, αντέδρασε με τον παραπάνω Κανονισμό. Η παρούσα δεινή συγκυρία, συνεπώς, προσφέρει ένα ιστορικών διαστάσεων και ανεκτίμητης αξίας ‘‘μάθημα’’ περί της ‘‘κοινοτικής αλληλεγγύης’’. Ας εμπεδώσουμε, λοιπόν, όλοι, μηδενός εξαιρουμένου, ότι η αλληλεγγύη είναι θεμέλιο του ευρωπαϊκού οικοδομήματος, προϋπόθεση της ευρωπαϊκής ενότητας και επιταχυντής της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης.
Κατερίνη, 29/7/2022
ΧΡΗΣΤΟΣ ΓΚΟΥΓΚΟΥΡΕΛΑΣ
ΔΙΚΗΓΟΡΟΣ
LLM IN INTERNATIONAL COMMERCIAL LAW
LLM IN EUROPEAN LAW
Cer. LSE in Business, International
Relations and the political science
